Sejak kemelut Islamic State (ISIS) menjadi perhatian dunia dengan kejadian keganasan melibatkan anak muda dari pelbagai negara, konotasi ‘keganasan’ menjadi kancah utama dalam mengatur-susun semula undang-undang bagi memperkasakan keselamatan negara.

Ini membawa kepada Resolusi 2178 pada 24 September, 2014 dalam Majlis Keselamatan Pertubuhan Bangsa-Bangsa Bersatu (PBB) sebulat suara menggariskan keperluan bagi setiap Negara Anggota untuk mengemukakan langkah-langkah mencegah keganasan.

Perenggan 59 Kertas Putih mengesyorkan suatu undang-undang baharu dibentuk untuk memenuhi komitmen Malaysia dalam membasmi ancaman keganasan.. Malaysia menunjukkan komitmen sebagai ahli tidak tetap Majlis Keselamatan PBB dengan memperkenalkan Akta Pencegahan Keganasan (POTA) untuk membasmi keganasan.

POTA dibentangkan di Parlimen pada 26 November 2014 sebagai usaha mencegah aktiviti keganasan di dalam dan luar negara. Namun begitu, penggubalan akta ini mempunyai kelemahan. Ia dapat diperhatikan menerusi dua aspek iaitu aspek undang-undang dan kesesuaian pelaksanaannya di Malaysia

Seksyen 19 POTA dalam perspektif Perlembagaan

Usul rang undang-undang Seksyen 19 POTA dengan menyatakan:

“(1) Tiada apa-apa kajian semula kehakiman dalam mana-mana mahkamah mengenai, dan tiada mahkamah mempunyai atau boleh menjalankan apa-apa bidang kuasa berkenaan dengan, apa-apa tindakan yang dilakukan atau keputusan yang dibuat Lembaga pada menjalankan kuasa budi bicara mengikut Akta ini, kecuali mengenai apa-apa persoalan tentang pematuhan apa-apa kehendak tatacara dalam Akta ini yang mentadbir tindakan atau keputusan ini.”

Seksyen 19 POTA memberi penerangan jelas mengenai keputusan yang dibuat adalah mutlak dan tidak tertakluk kepada kajian semula kehakiman atau semakan kehakiman (judicial review).

Semakan kehakiman adalah di mana mahkamah boleh menyemak dan membuat kajian semula keputusan pentadbiran dan tindakan pihak berkuasa awam. Prosedur bagi permohonan semakan kehakiman ini seperti yang termaktub dalam Aturan 53 Kaedah-Kaedah Mahkamah 2012.

Pengecualian yang diberikan hanya berkaitan dengan tatacara yang juga ditentukan POTA sendiri. Kuasa mutlak yang diberikan kepada Lembaga ini akan menyebabkan tidak wujudnya semak dan imbang (check and balance) kepada keputusan Lembaga dan akan membuka ruang kepada keputusan yang berbentuk arbitrari. Secara tidak langsung ia menafikan jaminan hak asasi manusia sebagaimana dalam Bahagian Kedua Perlembagaan Persekutuan 1957.

Namun begitu, penafian terhadap semakan kehakiman sebagaimana dinyatakan Seksyen 19 POTA menafikan prinsip asas kenegaraan, iaitu Doktrin Pengasingan Kuasa (Doctrine Separation of Power) iaitu dengan menafikan peranan kehakiman (judiciary) menyemak-imbang sebarang perkara berkaitan dengan undang-undang. Tanpa semakan kehakiman, umum menyedari keberkesanan pelaksanaan undang-undang POTA boleh dipertikai.

Dalam konteks kehakiman, mahkamah tertinggi adalah Mahkamah Persekutuan yang dianggotai tidak kurang lima hakim dalam sesuatu pendengaran, di mana hakim-hakim mempunyai kekebalan dan pengalaman luas dalam bidang perundangan.

Sebaliknya berdasarkan Seksyen 8 POTA, Lembaga Pencegahan Keganasan terdiri daripada ahli-ahli yang tidak dinyatakan secara jelas, namun wajib memiliki pengalaman dalam bidang undang-undang, manakala Pengerusi Lembaga harus mempunyai pengalaman sekurang-kurangnya lima belas tahun.

Walaubagaimanapun, seksyen 8(1)(a) POTA tidak menyatakan keperluan bagi seorang pengerusi mempunyai pengalaman dalam bidang kehakiman.

Masalah takrif terhadap ‘keganasan’

Penakrifan terhadap terorisme juga tidak disentuh secara menyeluruh dalam rang undang-undang tersebut. Jika takrifan makna terroris dalam konteks Malaysia selalu dikaitkan dengan kumpulan pengganas seperti al-Qaeda, Taliban, Jemaah Islamiyah, Abu Sayyaf dan ISIS. Maka, konteks tersebut perlu dikaji dari segi pendefinisian pencegahan keganasan. Memetik kepada usulan akta tersebut:

“Suatu akta yang mengadakan peruntukan mengenai pencegahan pelakuan atau sokongan bagi perbuatan keganasan yang melibatkan organisasi pengganas tersenarai di sesuatu negara asing atau di mana-mana bahagian sesuatu negara asing serta bagi kawalan terhadap orang yang terlibat dengan perbuatan sedemikian dan bagi perkara yang berkaitan”.

Dapat dilihat di sini, takrifan siapa kumpulan pengganas itu agak bermasalah kerana ‘terrorisme’ itu agak samar. Pemahaman berbeza mengenai takrif terrorisme, keganasan, ekstremisme dan radikalisme bakal memberikan implikasi terhadap penggubalan polisi di dalam sesuatu negara. Pentakrifan ini berbeza di setiap negara.

Misalnya di Israel, kumpulan Neturei Karta tidak digelar sebagai “pengganas” meskipun kumpulan ini tidak mempersetujui kewujudan negara bangsa Israel, bersikap anti-Zionis dan tidak bersefahaman dengan majoriti penduduk sekular Israel. Adakah skop maksud keganasan juga meliputi maksud extremisme dan radikalisme?

Jika dilihat pula dari segi konsep pergerakan puak pemisah seperti Moro National Liberation Front (MNLF) di Selatan Filipina dan Pattani United Organization Liberation (PULO) di Selatan Thailand juga membangkitkan persoalan tentang definisi keganasan.

Di Afghanistan dan selatan Filipina, proses rundingan damai antara puak pemisah dan kumpulan militan sedang giat diusahakan bagi membawa resolusi konflik antara aktor negara dan kumpulan militan tersebut.

Rundingan damai seperti Afghanistan Peace and Reingtegration Programme (APRP) merupakan strategi yang diambil kerajaan Afghanistan dengan sokongan United Nations Development Programme (UNDP) bagi membuka resolusi kepada konflik antara kumpulan militan Taliban dan puak pemisah lain di Afghanistan.

Contoh lain seperti Timor Leste pula mendeklarasikan kemerdekaan melalui perjuangan kaum puak pemisah diketuai Xanana Gusmao yang kini Presiden Republik Demokratik Timor Leste. Ini turut membawa kita satu lagi contoh konsep keganasan yang bermasalah.

Layakkah kumpulan-kumpulan militan dan puak pemisah ini dilihat sebagai salah satu ancaman keselamatan dalam konteks negara kita?

Adakah kumpulan puak pemisah dan kumpulan militan tersebut layak dimasukkan dalam konteks pengganas seperti di negara-negara lain yang termaktub dalam usul rang undang-undang keganasan 2015?

Realiti ‘keganasan’ yang sebenar dalam geopolitik

Dalam konteks negara Pakistan dan Afghanistan, kewujudan kumpulan militan tidak semestinya berkait rapat dengan ISIS seperti di Syria dan Iraq. Malah, kewujudan militan di Pakistan dan Afghanistan disebabkan ketegangan politik dan konflik dalaman melibatkan campurtangan kuasa luar, perbezaan pegangan agama dan tuntutan terhadap kedaulatan (sovereignty).

Di rantau Asia Tengah, kumpulan militan Islamic Movement Uzbekistan (IMU) muncul hasil pengharaman umat Islam mempraktikkan ajaran mereka yang dikekang sejak era Kesatuan Soviet. Mungkin kita mengganggap kumpulan Taliban sebagai organisasi pengganas yang menyamai ideologi Al-Qaeda, sedangkan pegangan setiap kumpulan Taliban itu berbeza.

Militan Afghan Taliban (Taliban di Afghanistan) sebagai contoh, merupakan pergerakan yang berbeza dengan Taliban di Pakistan. Afghan Taliban merupakan militan yang memperjuangkan kaum Pashtun di Afghanistan sejak Kesatuan Soviet meninggalkan jejaknya di rantau tersebut pada 1990-an.

Bagi menghalang peluasan kuasa kumpulan Afghan Mujahideen yang mewakili kaum bukan Pashtun (termasuklah Uzbek dan Tajiks), Afghan Mujahideen bertempur bagi meluaskan kuasanya di Afghanistan. Sebagai reaksi, Afghan Taliban yang turut didanai ejen risikan Pakistan Inter-Services Intelligence (ISI) dan militernya bersatu menentang Afghan Mujahideen.

Ini menunjukkan sesetengah kumpulan militan di rantau diselia secara informal negara mereka sendiri. Sebagai contoh kumpulan Lashkar-e-Tayyiba (LeT) yang merupakan sebuah kumpulan militan yang didanai dan dilatih ejen perisikan kerajaan ISI bagi tujuan mempertahankan ‘kepentingan nasional’ di Jammu dan Kashmir bagi melawan kewujudan tentera India.

Sarjana akademik Amerika seperti Stephen P.Cohen dan Christine C.Fair menyatakan,, taktik tersebut adalah strategi konflik intensiti-rendah (low-intensity conflict) yang diadaptasi kerajaan Pakistan.

Di sempadan Afghanistan dan Pakistan, sebuah kawasan dipanggil FATA (Federally Administered Tribal Areas) merupakan kawasan yang ditermakan Amerika Syarikat sebagai “safe haven” atau syurga kawasan bagi kumpulan-kumpulan militan tersebut bersembunyi termasuklah al-Qaeda.

Kumpulan-kumpulan militan di bawah payung “Tehrik Taliban Pakistan” (TTP) hanya aktif dan bertambah radikal pasca kejadian 9/11, kerana Amerika Syarikat melancarkan serangan drone’ dengan niat memburu Osama Laden dan rangkaian al-Qaeda.

Namun begitu, al-Qaeda bukan kumpulan pengganas yang tertumpu di Afghanistan dan Pakistan. Al-Qaeda adalah kumpulan pengganas tran-nasional yang tidak berpangkalan secara tetap di mana-mana negara. Serangan yang dikaitkan dengan Al-Qaeda bermula sejak 1990-an dengan pengeboman beberapa kedutaan Amerika Syarikat di rantau Afrika.

Kumpulan al-Qaeda sendiri tidak sepenuhnya mendapat sokongan daripada kumpulan puak Taliban, apatah lagi sokongan rakyat Afghanistan dan Pakistan. 15 pengganas yang menyerang World Trade Centre pada 2001 merupakan warganegara Arab Saudi, manakala empat daripada Yemen dan UAE.

Menurut statistik dikeluarkan Bureau of Investigative Journalism semenjak pelancaran drone, jumlah orang awam yang terbunuh termasuk wanita dan kanak-kanak di antara 2960-4782 di Yaman, Pakistan, Somalia dan Afghanistan sejak pasca 9/11 sehingga Mac 2015.

Motif utama Amerika Syarikat adalah untuk menyerang kumpulan pengganas di empat negara tersebut. Sejumlah besar korban awam terlibat dan meningkat ketara berbanding sasaran kumpulan terroris.

Tidak hairan mengapa Amerika Syarikat sukar untuk memenangi kempen ‘counter-terrorism’ kerana jumlah kematian menimbulkan reaksi berbaur sentimen anti-Amerika.

Walaupun Amerika Syarikat membelanjakan kos tinggi bagi kempennya dengan bantuan kewangan kepada kerajaan Pakistan dan Afghanistan dengan anggaran perbelanjaan mencecah AS$10 billion sejak 2001 – Amerika masih tidak dapat mencapai sasarannya.

Sasaran tersebut bukan sahaja untuk menghancurkan kumpulan rangkaian pengganas mengikut definisi Amerika Syarikat, tetapi untuk membantu kerajaan Afghanistan membina semula negara melalui langkah pendemokrasian dan penambahbaikan sistem pentadbiran negara tersebut.

‘Keganasan’ itu kompleks

Justeru, definisi terhadap keganasan perlu mengambilkira konteks kesesuaian mengikut negara masing-masing semasa proses penggubalan POTA mengambil tempat. Kacamata persepsi keganasan kini hanya tertumpu kepada pergerakan ISIS dan al-Qaeda tidak harus dijadikan alat pengukur sepenuhnya dalam menggubal rang undang-undang tersebut.

Setiap negara dan setiap kejadian militansi mempunyai sejarah dan konteksnya tersendiri yang tidak harus disamakan dengan negara lain. Begitu juga dengan pendekatan konsep membanteras keganasan.

Langkah pengawalan dari segi pembanterasan terrorisme itu sendiri harus tertumpu kepada pola migrasi yang merujuk kepada aliran masuk-keluar pelancong terutamanya dari negara-negara bergolak.

Sebilangan kecil rakyat Malaysia melancong ke negara-negara tersebut bagi tujuan pendidikan, melancong, pekerjaan dan sebagainya. Namun tidak semestinya harus dikaitkan dengan aktiviti terrorisme dan keganasan itu sendiri. Tangkapan tanpa bicara atas tuduhan terlibat dengan keganasan sedikit sebanyak mencabar hak asasi manusia dan ketelusan undang-undang.

Malaysia bukanlah negara seperti Iraq, Pakistan, Syria mahupun Amerika Syarikat. Justeru itu, penekanan terhadap langkah mengatasi keganasan seharusnya diambil secara pragmatik tanpa dipengaruhi kuasa-kuasa Barat.

Jika dilihat senarai kumpulan ‘terroris’, antaranya Lashkar-e-Tayyiba dan Afghan Taliban yang secara tidak langsung dilindungi kerajaan Pakistan, walaupun kerajaan Amerika Syarikat menyenaraikan mereka sebagai “kumpulan teroris”.

Kumpulan lain seperti PULO, MNLF dan termasuk Afghan Taliban sendiri sedang melalui proses perundingan damai dengan kerajaan masing-masing dengan pendekatan berbeza-beza.

Malaysia tidak seharusnya melaksanakan akta tersebut. Langkah pencegahan terrorisme boleh dilaksanakan melalui pendekatan pendidikan awam dan program rehabilitasasi sebelum melaksanakan sebarang undang-undang secara terburu-buru. – Roketkini.com